Latvijas pretkorupcijas sistēmā joprojām trūkst skaidra publiskās godprātības politikas īpašnieka. Lai gan Latvijā ir samērā skaidri noteikts, kura institūcija izmeklē korupciju, kura kontrolē interešu konflikta ierobežojumus un kura uzrauga publiskos iepirkumus, daudz grūtāk ir atbildēt uz vienkāršāku jautājumu – kurš valstī atbild par to, lai publiskā pārvalde kopumā kļūtu godprātīgāka?
Atbilstoši Ekonomiskās sadarbības un attīstības organizācijas (OECD) publiskās integritātes modelim godprātīga valsts balstās uz trim savstarpēji saistītiem elementiem: sistēmu, atbildību un kultūru.
Sistēma nozīmē skaidru politisko apņemšanos, institūciju pienākumu sadalījumu, stratēģiju un saprotamus uzvedības standartus. Atbildība ietver efektīvas iekšējās kontroles sistēmas nodrošināšanu, tostarp risku pārvaldību, uzraudzību, pārkāpumu atklāšanu un izmeklēšanu, kā arī samērīgu atbildības piemērošanu. Savukārt kultūra veido vidi, kurā godprātīga rīcība ir pašsaprotama, vadītāji rāda personīgo piemēru, darbinieki spēj atpazīt un risināt ētiskas dilemmas, kā arī jūtas droši paust bažas un ziņot par iespējamiem pārkāpumiem.
Sistēma, atbildība un kultūra viena otru papildina, bet neaizstāj. Atbildības piemērošana ļauj reaģēt uz pārkāpumu un var radīt atturošu efektu, taču tā nevar izveidot godprātības kultūru.
Par pārkāpumiem atbildīgie ir zināmi
Par pārkāpumiem atbildīgie ir zināmi, bet kurš veido vienotu izpratni par godprātīgu rīcību situācijās, kurās ar likuma izlasīšanu nepietiek? Kurš vērtē, vai ētikas kodeksi reāli darbojas, nevis tikai pastāv dokumentos? Visbeidzot – kurš uzņemas atbildību par kopējo rezultātu?
Atbildība par tiem godprātības elementiem, kas neaprobežojas ar pārkāpumu konstatēšanu un sodīšanu, ir neskaidra. Vienotas izpratnes veidošana par godprātīgu rīcību, atbalsts institūciju vadītājiem godprātības kultūras stiprināšanā un vērtējums par to, vai ētikas kodeksi, konsultāciju mehānismi un iekšējās kontroles sistēmas darbojas praksē, šobrīd neveido vienotu politikas kopumu.
Šīs funkcijas šobrīd ir sadalītas starp vairākām institūcijām. Korupcijas novēršanas un apkarošanas birojs kontrolē konkrētu ierobežojumu ievērošanu, izmeklē pārkāpumus, izstrādā metodiku un veic izglītošanu. Valsts kanceleja attīsta valsts pārvaldes vērtību un ētikas principus. Par iekšējo kontroli un organizācijas kultūru atbild katras institūcijas vadītājs. Savukārt ētikas komisijas un uzticības personas risina konkrētas situācijas savās organizācijās.
Katram ir daļa no atbildības, taču nav skaidri noteikta viena institūcija, kas valsts līmenī būtu atbildīga par godprātības politikas kopējo virzienu, koordināciju un rezultātu novērtēšanu. Tā rodas pārvaldības paradokss: par godprātību šķietami atbild visi, tādēļ praksē par tās attīstību līdz galam neatbild neviens.
Godprātība nebeidzas ar likuma ievērošanu
Godprātība nav abstrakta morāles kategorija un nav arī sinonīms likumu ievērošanai. Tā ir spēja izmantot publiski uzticēto varu sabiedrības interesēs arī tad, kad likums atstāj izvēles brīvību.
Likums galvenokārt nosaka zemāko pieļaujamo robežu. Tas pasaka, ko amatpersona noteikti nedrīkst darīt. Taču likums nevar paredzēt katru dzīves situāciju un aizstāt profesionālu spriedumu.
Tādēļ jautājums par to, vai tas ir likumīgi, ir tikai pirmais godprātības pārbaudes posms. Tam būtu jāseko vēl vairākiem jautājumiem: Vai šāda rīcība ir sabiedrības interesēs? Vai tā ir taisnīga pret citiem? Vai tā stiprina vai mazina uzticību institūcijai? Vai es būtu gatavs šo rīcību un tās pamatojumu publiski izskaidrot?
Ja apstājamies tikai pie pirmā jautājuma, juridisko minimumu sākam uztvert kā pietiekamu morāles standartu. Tas ir morālais minimālisms – pieņēmums, ka viss, kas nav tieši aizliegts, ir arī pieņemams. Šāda pieeja pakāpeniski vājina sabiedrības uzticību valsts pārvaldei un valstij kopumā.
Godprātības paradokss
No citiem mēs parasti sagaidām ļoti augstus standartus. Taču, kad godprātības jautājums skar konkrētu ikdienas praksi, prasības nereti kļūst daudz pieticīgākas.
Vai ir pieļaujams izmantot kompensāciju līdz likumā noteiktajam maksimumam, ja faktiskie izdevumi ir mazāki? Vai amatpersona var savienot vairākus labi atalgotus amatus, ja nav ticami izskaidrojams, kā iespējams pilnvērtīgi veikt visus pienākumus? Vai privātas aktivitātes publiski apmaksātā darba laikā kļūst par darba pienākumu veikšanu tikai tādēļ, ka amatpersonai nav stingri noteikta darba grafika? Uz katru no šiem jautājumiem var mēģināt atrast juridisku atbildi. Taču godprātības būtība ir plašāka: vai amatpersona izmanto tai uzticētos resursus atbilstoši šo resursu piešķiršanas mērķim?
Tieši šeit atklājas plaisa starp prasībām, kuras izvirzām citiem, un standartiem, kurus esam gatavi attiecināt paši uz sevi.
Organizācijas kultūru nosaka vadības piemērs
OECD publiskās integritātes modelī īpaša nozīme ir godprātīgai vadībai. Vadītājs ne tikai pieņem lēmumus un sasniedz rezultātus. Ar savu ikdienas rīcību viņš nosaka, kādi standarti organizācijā faktiski ir spēkā.
Darbinieki vēro ne tikai vadītāja teikto, bet arī to, kā vadītājs izmanto publiskos resursus, kādas atkāpes pieļauj sev un citiem, kā reaģē uz kritiku, vai atzīst kļūdas, vai neērtus jautājumus uztver kā apdraudējumu vai iespēju uzlabot sistēmu.
Ētikas kodeksā var ierakstīt visaugstākos principus, tomēr organizācijas reālo kultūru nosaka rīcība, kuru vadība ikdienā pieļauj un attaisno.
Tādēļ vadītāja sniegumu nevar vērtēt tikai pēc tā, ko viņš ir sasniedzis. Jāvērtē arī tas, kā rezultāts ir sasniegts.
Atbildības piemērošana ir nepieciešama, bet ar to nepietiek
Pārkāpumi ir jāatklāj, jāizmeklē un par tiem jāpiemēro samērīga atbildība. Tā ir neatņemama tiesiskas valsts sastāvdaļa. Tomēr neviena valsts nevar balstīt savu godprātības sistēmu uz pieņēmumu, ka iespējams atklāt katru koruptīvu gadījumu. Korupcijā abas iesaistītās puses var būt ieinteresētas darījumu slēpt, bet cietusī puse – sabiedrība – par to var neuzzināt.
Tāpēc ilgtermiņā korupcijas riskus samazina ne tikai iespējamais sods, bet arī vide, kurā publiskās varas izmantošana personiskās interesēs nav sociāli pieņemama. Būtiski korupciju ne tikai apkarot, bet vispirms to novērst. Vadītājiem jādemonstrē augstākie godprātības standarti, bet darbiniekiem jāspēj atklāti un nebaidoties runāt par problēmām un apspriest ētiskas dilemmas.
Atbildība sākas ar skaidru īpašnieku
Godprātību nevar pilnībā nodrošināt viena institūcija. Tā ir katras amatpersonas un katras publiskās pārvaldes iestādes vadītāja personiskā atbildība.
Godprātības politikai ir nepieciešams skaidrs institucionālais īpašnieks valsts līmenī, savukārt tās iedzīvināšanai jānotiek katrā institūcijā un visos tās līmeņos, par šo procesu īpaši atbildot vadītājam. Vienam ir jānosaka kopējais virziens un jāvērtē sistēmas attīstība, otram – jānodrošina, ka godprātība kļūst par ikdienas standartu. Kamēr šāds atbildības sadalījums nebūs skaidrs, Latvijas pretkorupcijas sistēma būs stiprāka pārkāpumu konstatēšanā un sodīšanā nekā to savlaicīgā novēršanā.